ПОЗИЦІЯ щодо проекту Закону України «Про Конституційний Суд України» № 5336-1

17.01.2017

Автор: О. Євсєєв

Проект нового Закону «Про Конституційний Суд України» № 5336-1 (далі – законопроект) справляє в цілому позитивне враження. Дійсно, вперше в історії українського конституціоналізму ми отримали комплексний нормативно-правовий акт, який на законодавчому рівні регулює не лише матеріально-правові, а й низку процесуальних аспектів діяльності єдиного органу конституційної юрисдикції. При чому привертає на себе увагу та обставина, що при його створенні, судячи зі змісту законопроекту, розробники орієнтувалися не лише на європейську модель конституційної юстиції, а й на англо-саксонські зразки та навіть внутрішній устрій Європейського Суду з прав людини. Про це свідчить, зокрема, запровадження Великої Палати Конституційного Суду (саме «Великої Палати», як це має місце в ЄСПЛ, а не «Пленуму», як, скажімо, в Федеральному Конституційному Суді ФРН або Росії), інституту спеціального радника КСУ, що обиратиметься серед суддів у відставці іноземних органів конституційної юрисдикції або представників міжнародних урядових організацій, конкурсних засад відбору (selection) майбутніх конституційних суддів та багато інших новел. Можна навіть стверджувати, що перед нами проект не стільки Закону, скільки повноцінного Кодексу конституційного судочинства, на необхідності прийняття якого вже давно наголошували вітчизняні вчені-правознавці.

Разом з тим навіть такий об’ємний (кількість правових приписів у порівнянні із чинним Законом збільшилася в ньому більше, ніж на третину) і доволі досконалий документ не може бути вільним від певних недоліків. Зупинимося на них докладніше.

1. Насамперед зазначимо, що оскільки новий Закон претендує на врегулювання певних процедурно-процесуальних моментів функціонування КСУ, то вельми важливо чітко розмежувати предметну сферу, яка належить Закону, від тієї, що буде вирішуватися на рівні Регламенту КСУ. На перший погляд, така спроба вже зроблена, адже у ст. 3 законопроекту вказується, що «порядок організації і діяльності Суду, порядок конституційного провадження, процедуру розгляду справ та виконання рішень і висновків встановлює цей Закон (ч. 1). Організацію внутрішньої роботи Суду та відповідні правила процедури розгляду ним справ встановлює згідно з цим Законом Регламент Конституційного Суду України (ч. 2)». Але насправді на практиці буде дуже важко розмежувати «процедуру розгляду справ», що повинна регулюватися на законодавчому рівні, від «правил процедури розгляду справ», які становлять сферу впливу Регламенту, адже вказані поняття є дуже близькими за змістом, майже синонімічними.

2. У ст.ст. 78, 87 законопроекту передбачається інститут забезпечувальних наказів, який раніше був невідомий українському конституційному судочинству. Зокрема, передбачається, що «при розгляді конституційної скарги Суд у виняткових випадках може вжити заходів щодо забезпечення конституційної скарги, видавши наказ». У свою чергу, підставою для забезпечення конституційної скарги є необхідність запобігти незворотнім наслідкам, що можуть настати у зв'язку з виконанням остаточного судового рішення. Відповідно способом забезпечення конституційної скарги є встановлення тимчасової заборони вчиняти певну дію.

Ці норми відверто запозичені із англо-саксонського судочинства, де дійсно практика так званих судових наказів (order) є досить розповсюдженою. Проте слід враховувати, що в англо-саксонській моделі конституційні, а точніше Верховні суди, що мають конституційну компетенцію, діють як суди загальної юрисдикції вищої інстанції, розглядаючи здебільшого кримінальні, цивільні та адміністративні спори, в яких є конституційний аспект. Український же конституційний суд «вмонтований» в європейську, «кельзенівську» модель, відповідно до якої він діє не як суд факту, а суд права. Тому, як правило, його діяльність зводиться не до необхідності застосування «засобів забезпечення позову» (наказ про арешт спірного літака, бо інакше він полетить до Африки), одним із яких є судовий наказ, а до логічного співставлення двох правових текстів – тексту Конституції з текстом того нормативного акту, конституційність якого оскаржує заявник, подавши конституційну скаргу.

Не зовсім зрозумілим є також те, чи видає Конституційний Суд вказані накази за власною ініціативою чи ініціативою учасників конституційного провадження. Не варто забувати, що дещо схожа норма містилася у першій редакції Закону про Конституційний Суд РФ 1991 р. Але як переконливо довели події 1993 р., надана Суду можливість призупиняти дію оскаржуваного акту та навіть відкривати провадження за власною ініціативою поставила країну на межу громадянської війни та сприяла його втручанню у політичний процес, адже сам факт застосування Судом подібних заходів за власною ініціативою неприховано свідчить про його позицію у справі, при чому задовго до ухвалення підсумкового рішення. Допустити таке в Україні не можна.

3. На наш погляд, ст. 92 законопроекту, яка регулює статус юридичних позицій КСУ, варто доповнити положенням про те, що у разі, якщо КСУ при формулюванні власних правових позицій послався на норму міжнародного права, що має рекомендаційний для України характер, то після цього необхідність слідування вказаному положенню вже не може бути відкинута національним правозастосувачем. Аналогічне правило напрацьоване у практиці Федерального Конституційного Суду Німеччини, чиї рішення вважаються еталонними на всьому європейському просторі.

4. У ст. 59 слід передбачити можливість для судді-доповідача відмовитися від написання фінального проекту рішення, схвалюваного за результатами обговорення на закритій частині пленарного засідання, у тому разі, якщо під час голосування він залишився у меншості.

5. Викликає занепокоєння припис, що міститься у ст. 64, відповідно до якого «основною формою розгляду справ у Суді є письмове провадження. У справі, яку Суд розглядає в порядку письмового провадження, окремі питання можуть розглядатися в порядку усного провадження». Дійсно, з першого погляду більшість конституційних судів на європейському континенті працює саме у режимі письмових слухань. Наприклад, спеціалістами підраховано, що Федеральний Конституційний Суд ФРН у режимі усних слухань розглядає менше 1 % справ. Разом з тим слід враховувати щонайменше дві обставини. По-перше, протягом майже п’яти років (2010-2015 рр.) Конституційний Суд працював виключно у режимі письмових слухань, що не сприяло збільшенню довіри до нього, об’єктивно обмежувало доступ публіки та журналістів до Зали судових засідань, не давало можливості сторонам довести свою позицію до суддів. А по-друге, якщо розробники законопроекту неодноразово демонстрували свою схильність до англо-саксонських стандартів, то у такому разі їм слід бути до кінця послідовними. Адже Верховні Суди США, Сполученого Королівства та низки інших країн «загального права» взагалі не знають письмових слухань, адже найвиразнішою рисою судочинства у цих країнах є саме усність.

Отже, в цілому законопроект залишає суперечливе враження: з одного боку, зроблена спроба створити гнучку і об’ємну модель конституційного судочинства, зорієнтовану на світовий досвід і адекватну сучасним правовим реаліям, а з іншої – документ у певних моментах характеризується непослідовністю і фрагментарністю, як і будь-які інші акти українського законодавства.