Чому та як Дональд Трамп розвалив угоду НАФТА?

13.09.2018

           У кінці серпня стало відомо про те, що Сполучені Штати та Мексика підписали окрему угоду про двосторонню торгівлю, тим самим фактично «вбивши» договір про Північноамериканську зону вільної торгівлі (НАФТА). Домовленостей досягли без третього ключового учасника договору – Канади. Дізнавшись про двосторонні переговори між Мексикою і США, міністр закордонних справ Канади Христя Фріланд, яка мала приїхати до Києва, розвернула літак і попрямувала до Вашингтона. Новини приголомшили усіх, особливо самих канадців. Фактично, США паралізували угоду НАФТА, викинули з переговорів Канаду та в односторонньому порядку домовилися про все з Мексикою.

         Не можна сказати, що цього ніхто не очікував. Президент США Дональд Трамп ще під час передвиборчих перегонів критикував НАФТА та називав угоду «найгіршою в історії». У квітні цього року він офіційно розпочав переговори про перегляд положень угоди та укладення нової. Канада та Мексика погодилися, але без особливого ентузіазму. Тим не менше, для офіційної Оттави стало новиною те, як Трамп їх кинув і пішов домовлятися з мексиканцями, порушивши усі попередні домовленості. Саме це спричинило кризу в канадсько-американських стосунках та лишило договір НАФТА у підвішеному стані.

         Чому Дональд Трамп це зробив? І взагалі, у чому причина його невдоволення договором? Перед тим, як дати відповідь на це питання, пропоную розглянути деякі простіші моменти для загального обрису ситуації.

Що таке НАФТА

         Це тристороння угода про створення Північноамериканської зони вільної торгівлі (North American Free Trade Agreement), підписана у 1992 році між Канадою, Мексикою і США. Її основна мета – полегшення тристоронньої торгівлі та ведення бізнесу через посилення економічної інтеграції у Північній Америці.

         НАФТА коріннями сягає у 1980-і роки, коли президент США Рональд Рейган підписав договір про зону вільної торгівлі між Сполученими штатами та Канадою. Мексика приєдналася до цієї схеми вже за часів правління Джорджа Буша-старшого. Він же і став одним з трьох лідерів, які підписали договір про НАФТА у 1992 році. Запрацювала ж угода 1 січня 1994 року, вже за часів адміністрації Білла Клінтона.

         Процес лібералізації торгівлі між трьома країнами тривав аж 14 років після підписання. Лише у 2008 році країни нарешті ліквідували всі мита, окрім тих, які стосувалися деяких статей експорту в аграрній промисловості. Тим не менше, завдяки угоді НАФТА три країни збільшили товарооборот до небачених висот. У 2015 році він досяг понад $ 1 трлн.

Чому Дональд Трамп критикував угоду?

         На думку президента США, яку він розвивав ще у 1990-х роках і ніс із собою протягом передвиборчих перегонів, угода НАФТА є «найгіршою угодою усіх часів». Основна його претензія до договору – те, що, мовляв, Сполучені Штати втрачають через неї купу робочих місць, а натомість бізнес переїжджає до Канади та Мексики.

         Насправді, політичні та економічні дискусії навколо ефективності та доцільності НАФТА тривають стільки ж, скільки існує сама угода. І ліві, і праві критикували угоду, покладаючи на неї вину за втрату у США робочих місць і занепад деяких секторів американської промисловості. У Мексиці у 1994 році навіть сталося відоме «повстання сапатистів», спрямоване якраз проти угоди НАФТА. Найбільшими противниками договору стали представники альтер-глобалістського руху.

         Президент Дональд Трамп переважно поділяє цю критику. Він вважає, що угода складена так, що не вигідна Сполученим штатам, а підсилює лише Мексику та Канаду, натомість нічого особливого Штатам не даючи. Крім того, він намагається виконати свою передвиборчу обіцянку своєму електорату, а це в тому числі робітники найбільш «постраждалих» від угоди штатів: Мічиган, Каліфорнія і Техас. Напередодні проміжних виборів до Конгресу в листопаді цього року зміна угоди на користь США могла б стати політичною перемогою для Трампа та Республіканської партії, а також альтер-глобалістів, які свого часу також підтримували Трампа та його головного стратега Стівена Беннона.

Чи дійсно НАФТА призвела до занепаду американської промисловості?

         Це дуже дискусійне питання, дебати навколо якого тривають вже понад 20 років. Покладання провини за внутрішньо-економічні проблеми на багатосторонні торгові угоди вже стала частиною американської політики. Як одного разу влучно написав Дуглас Ірвін у своїй статті для Foreign Affairs: «Якщо, як кажуть, правда стає першою жертвою війни, тоді підтримка вільної торгівлі – перша жертва передвиборчої кампанії». Існують різні думки з цього приводу. Різноманітні інститути, дослідницькі центри, організації та політичні групи публікували свої погляди на угоду НАФТА та її наслідки для США та регіону. Всі вони відрізнялися один від одного. Одні критикували угоду за те, що вона розвалила американську промисловість і дозволила Китаю зайти на ринок США. Інші вважають, що зростання торгівлі та інвестицій набагато перевершують негативні економічні ефекти від НАФТА, а сама угода – це скоріше прогрес, аніж крок назад, особливо враховуючи рівень глобалізації світу.

         Наприклад, Інститут економічної політики США у своїй статті у 2013 році виділив чотири основні наслідки НАФТА для Сполучених штатів:

  1. США втратили 700 тисяч робочих місць через те, що бізнес переїхав до Мексики;
  2. Угода дозволила компаніям шантажувати робітників, змушуючи їх приймати нижчі зарплати, погрожуючи переїздом до Мексики;
  3. Катастрофічний ефект на мексиканське сільське господарство, що змусило десятки тисяч людей тікати до США;
  4. Китай зайшов на американський ринок, скориставшись принципами НАФТА, які США вирішили імплементувати також і в СОТ, МВФ та Світовому банку.

З іншого боку, Інститут міжнародної економіки Пітерсона у своїй доповіді від 2016 року вважає, що втрата робочих місць у США не прив`язана до торгівлі. За їхніми підрахунками, майже 4 мільйони робочих місць США втрачатиме щороку, незалежно від того, чи буде функціонувати угода НАФТА, чи ні. За даними доповіді, у період між 1993 та 2013 роками товарооборот між США та Мексикою та між США та Канадою збільшився у п`ять разів.

Колективна двопартійна доповідь Конгресу США у 2017 році щодо угоди НАФТА стверджує, що загальний вплив договору на американську економічну незначний. Так само на думку авторів доповіді, НАФТА не мала значного впливу на заробітні плати американських робітників.

Чимало негативних економічних тенденцій у США в принципі не пов`язані з угодою НАФТА. Наприклад, скорочення кількості робітників в автомобільній промисловості розпочалося ще до того, як була підписана угода. Пов`язано це переважно з процесом автоматизації американської економіки. Так само й зараз – роботизація окремих секторів економіки загрожує зростанню рівня безробіття багатьом країнам світу, безвідносно до того, які угоди вони підписують.

А питання втрати робочих місць через Мексику та Канаду вважається не таким важливим для США, як його малює Дональд Трамп, часто використовуючи для просування свого міграційного питання. Якщо підрахувати, то більше робочих місць у США відібрав Китай, а не Мексика з Канадою. Крім того, чимало прихильників президента забувають, що значна частина американських підприємств, особливо у прикордонних з Мексикою штатах, вже втратила тисячі робітників ще до того, як була підписана угода. Договір довершив ці процеси, лише добивши підприємства, які і без того доживали останні дні. Тому аргумент про втрату робочих місць виключено як наслідок угоди НАФТА дещо викривлений.

Крім того, аргументи Дональда Трампа щодо того, що автомобільна промисловість постраждала від угоди НАФТА базуються на результативності торгівлі, а не на правилах, які були запроваджені у межах НАФТА. Іншими словами, якщо США не влаштовує результат роботи угоди, то вони можуть дозволити собі її анулювати або через шантаж змусити партнерів переглянути договір. На думку частини політиків і економістів, це неправильний підхід, адже головним в угоді є не її результат, а правила торгівлі, встановлені нею і заради яких, власне, вона й підписувалася. Правила дозволяють тримати торгівлю у чітких межах зі справедливими та чесними правилами. Риторика ж Трампа свідчить про те, що навіть якщо торгівля чесна та справедлива, якщо результат не відповідає очікуванням Білого Дому, значить вся угода і система має бути зруйнована.

З іншого боку НАФТА мала не дуже позитивний вплив на Мексику. Хоча скасування митних бар`єрів зі США та Канадою створило можливості для тисяч мексиканських підприємств у галузі автомобілебудування та привернуло увагу до країни з боку великих американських корпорацій, загальний рівень безробіття та бідності лишитися без змін. А економічне зростання Мексики сповільнилося у період, коли інші країни Центральної та Південної Америки переживало справжній бум. Мексика стала більше залежною від імпорту продовольства, а її сільське господарство не витримало конкуренції з США та Канадою. Це позбавило тисячі людей роботи і вони почали мігрувати до Сполучених штатів.

Що ж змінилося після домовленостей США та Мексики?

         Президент США Дональд Трамп домігся свого і підписав окремий торговий договір з Мексикою, фактично паралізувавши угоду НАФТА. Основні зміни в угоді стосуються автомобільної промисловості. Відтепер, двостороння торгова угода між Мексикою та США змушує країни збільшити обсяг автомобільних компонентів, вироблених виключно у США, Канаді або Мексиці, з 62% до 75%. Іншими словами, відтепер в автомобілях, які будуть предметом торгівлі між трьома країнами, стане ще менше запчастин, вироблених у третіх країнах на кшталт Китаю, Японії, Південної Кореї, Німеччини тощо.

         Крім того, Мексика погодилася дотримуватися правил Міжнародної організації праці, а сторони заявили, що тепер перенесення продукції у більш дешеву країну стане неможливим. Було врегульовано питання захисту інтелектуальної власності. А найбільше, що вразило усіх, Мексика відмовилася від обов`язковості виконання 19 статті договору про судовий порядок вирішення торгових спорів між сторонами.

         Нарешті, під тиском Трампа сторони домовилися, що угода НАФТА переглядатиметься кожні 6 років. Цей пункт пов`язаний з недовірою Трампа та частини його команди до угоди, тому вони вирішили підстрахуватися і занести над договором перманентний меч у вигляді можливості змінювати час від часу. 

Нова НАФТА: перемога чи зрада?

         Для Дональда Трампа нова угода з мексиканцями – це політичний успіх, принаймні для його виборців. Він виконав обіцянку та переглянув угоду. Він продемонстрував рішучість та твердість у своїх позиціях, зумівши просунути в новий варіант договору положення про захист вітчизняних виробників-автомобілістів та захист робітників. Він також нарешті може заявити, що зумів вибити від мексиканців згоду на захист інтелектуальної власності. Напередодні проміжних виборів у Конгрес у листопаді цього року домовленості з Мексикою стали проривними, як мінімум у медійно-політичному плані.

         Для Мексики нова угода продемонструвала гнучкість їхнього керівництва. Однак проблема лишається в тому, що робитиме новий президент Мексики, коли прийде до влади у грудні? Крім того, Мехіко вдалося зберегти угоду, а значить всі її переваги, разом із негативними сторонами. Нова угода – чудова новина для малого бізнесу обох країн. Але це жахлива новина для більшості мексиканців-робітників, адже з новою міграційною політикою Трампа і такого рівня протекціонізмом їхні можливості використати цю угоду на свою користь дорівнюють нулю. Тим часом у самих Штатах нестача некваліфікованою робочої сили буде лише зростати. Покращення системи освіти та старіння американського населення підвищує попит на некваліфіковану робочу силу з-за кордону, наприклад, з Мексики. Як саме нова угода вирішуватиме це питання – незрозуміло.

         Для Канади ця домовленість стала справжнім ударом. Дональд Трамп, не домігшись поступок з боку Оттави, заявив, що може лишити їх за бортом, якщо ті не погодяться приєднатися до угоди найближчим часом. Вихід Канади з вільної торгівлі зі США вдарить по обох країнах, і цього не хоче ніхто, окрім, можливо, самого Трампа. Канада має дуже мало часу, адже президент має намір подати нову угоду з Мексикою на розгляд Конгресу ще до виборів у листопаді. Для цього це принципове питання, яке він хоче використати у передвиборчій риториці.

         Основними спірними питанням між Канадою і США стануть: молочна продукція, захист культури та можливість розв`язання спорів у міжнародних арбітражах. Практично в усіх міжнародних торгових угодах Канада добивається виведення своєї молочної продукції з-під правил вільної торгівлі. Так само сталося і з угодою НАФТА, що дуже не подобалося США, а Дональд Трамп особисто писав твіт про таку «несправедливість» з боку Канади. Тепер, ймовірно, Вашингтон наполягатиме на тому, щоб Канада відмовилася від свого принципу щодо молочки.

         Крім цього, канадське керівництво дуже ревно ставиться до захисту власної культури та стримування американських товарів мистецтва, особливо фільмів та музики. Для Канади голлівудська продукція – потужний конкурент та інструмент США з «м`якої сили». До того ж, канадці прагнуть й самі розвивати власну культуру та експортувати її закордон.

         Звісно ж, «гарячим» стане питання розв`язання торгових спорів у межах угоди. НАФТА передбачала, що у разі виникнення проблем сторони можуть звернутися до міжнародних арбітражів, наприклад до СОТ. Але з огляду на недовіру Трампа до глобальних інститутів і його намір переформатувати міжнародну систему торгівлі під свої інтереси, цю статтю американці прагнуть максимально нейтралізувати. Адже до цього моменту Канада вміло вигравала купу спорів зі США у СОТ, добиваючись торгових преференцій для себе. Окрім нейтралізації «судової зброї» Канади, США мотивуються і більш широким контекстом. Для них виключення 19 статті договору – частина глобального протистояння з старими інститутами, які команда Трампа вважає невигідними для США. Торгові війни США з ЄС, Китаєм та іншими країнами загрожують тим, що останні можуть виграти справи проти Вашингтона у СОТ. Значить, Сполучені штати мають підірвати роботу організації, щоб максимально віддалитися від неї.

         А тепер конкретно по перспективах нової угоди. Аналізуючи мексикансько-американські домовленості (тексту яких досі немає), можна зробити наступні висновки.

         По-перше, нова угода найімовірніше буде ратифікована вже новим Конгресом після виборів у листопаді. Якщо переможуть демократи, то майже з 100% впевненістю можна стверджувати, що вони заблокують угоду. Але навіть якщо переможуть республіканці, частина з них може виступити з вимогою поправок, а це означатиме нові переговори. Процес затягнеться ще на деякий час, а це вже не відповідає політичним інтересам Трампа.

         По-друге, все залежатиме від переговорів з Канадою. Якщо вона «випаде» з угоди, тоді НАФТА офіційно помре, а Сполучені штати у стратегічній перспективі лише програють. До того ж, якими будуть домовленості з канадцями, таким і буде рейтинг Трампа напередодні виборів у Конгрес.

         По-третє, новий варіант угоди фактично не приносить значних змін. Єдине – це положення про збільшення частки американського компоненту в автомобілях. Але проблема полягає у тому, що цей пункт призведе до зростання цін на автомобілі.

         По-четверте, угода стане стимулом для американських виробників, особливо у галузі автомобілебудування і, можливо, дозволить відкрити тисячі нових робочих місць. Втім, лишаються питання щодо проблеми нестачі робочої сили у самих США вже у наступні 10 років.

         По-п`яте, пункт про перегляд угоди кожні 5 чи 6 років – не дуже гарна новина для довгострокових інвестицій. Вони завжди будуть змушені очікувати якихось чергових «сюрпризів» по угоді, а сама вона стане більше залежною від політичних процесів усередині країн-учасників, наприклад, від зміни влади у Вашингтоні або Мехіко.

         По-шосте, для Канади наступають «темні часи». Прем`єр-міністр Джастін Трюдо, фактично, опинився на роздоріжжі, де обидва шляхи матимуть погані наслідки. Якщо він відмовиться піддаватися на шантаж Трампа та не піде на поступки Вашингтону, Канада опиниться «за бортом». Це матиме катастрофічні наслідки для їхньої автомобільної промисловості, що завершиться втратою десятків тисяч робочих місць і падінням рейтингів Трюдо та його партії. Якщо ж він погодиться, то покаже слабкість та програє у принципових для нього галузях: молочна продукція, автомобілі, культура. Єдиний варіант для Канади – якщо вони переможуть американців на переговорах і увійдуть до складу нової НАФТА, так і не змінивши суттєво спірні положення. У будь-якому разі, спір навколо НАФТА завдав шкоди канадсько-американським стосункам.