У п’ятницю, 13 вересня Верховна Рада прийняла у першому читанні законопроект №1010 “Про внесення змін до закону України “Про запобігання корупції” щодо викривачів корупції.
Так, Парламент в рамках роботи в «турборежимі» вкотре наблизив країну до перетину чергової червоної лінії, цього разу – у сфері протидії корупції.
Слід зауважити, що аналіз чинного міжнародного законодавства демонструє наявність певних вимог до держав-членів світового співтовариства та адресованих їм рекомендацій щодо забезпечення безпеки особам, які повідомляють про факти, пов’язані зі злочинами.
У ст. 33 Конвенції ООН проти корупції передбачено, що кожна держава-учасниця розглядає можливість включення до своєї внутрішньої правової системи належних заходів для забезпечення захисту будь-яких осіб, які добросовісно та на обґрунтованих підставах повідомляють компетентним органам про будь-які факти, пов’язані зі злочинами, передбаченими цією Конвенцією, від будь-якого несправедливого поводження. Відтак, йдеться безпосередньо про такі кримінальні правопорушення, як: підкуп національних державних посадових осіб; підкуп іноземних державних посадових осіб і посадових осіб міжурядових організацій; розкрадання, неправомірне привласнення або інше нецільове використання майна державною посадовою особою; зловживання впливом; зловживання службовим становищем; незаконне збагачення; підкуп у приватному секторі; розкрадання майна в приватному секторі; відмивання доходів, здобутих злочинним шляхом; перешкоджання здійсненню правосуддя.
Пов’язаним із цим є також п. 4 статті 8 цієї Конвенції: «Кожна Держава-учасниця також розглядає, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, можливість запровадження заходів і систем, які сприяють тому, щоб державні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій»
Ст. 9 Цивільної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією містить положення про те, що кожна Сторона передбачає у своєму внутрішньому законодавстві належний захист проти будь-якої необґрунтованої санкції щодо працівників, які мають достатні підстави підозрювати корупцію та які добросовісно доповідають про свої підозри відповідальним особам або компетентним органам.
Згідно зі ст. 22 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією, кожна Сторона вживатиме таких заходів, що можуть бути необхідними для забезпечення ефективного й належного захисту осіб, які повідомляють про передбачені Конвенцією корупційні злочини, або в інший спосіб співпрацюють з органами слідства та кримінального переслідування, а також свідків, які дають показання щодо цих злочинів.
Згідно з рекомендаціями GRECO, зазначалося про необхідність запровадити захист від негативних наслідків для осіб, які добросовісно інформують про випадки корупційних діянь (викривачів) не тільки на законодавчому рівні, але й забезпечують ефективний механізм його реалізації .
За останні десятиліття більше, ніж у 30 країнах світу розроблялися та ухвалювалися або спеціальні закони для захисту таких осіб, або включено окремі гарантії захисту викривачів у трудове, антикорупційне законодавство чи в етичні кодекси працівників.
Серед країн, які ухвалили спеціальні закони щодо захисту викривачів: Канада (Public Servants Disclosure Protection Act), Австралія (The Commonwealth Public Interest Disclosure Act, 2013), Нова Зеландія (Protection Disclosures Act, 2000), США (The Whistleblower Protection Act, 1989, The Intelligence Community Whistleblower Protection Act of 1998, The SarbanesOxley Act of 2002, The Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012), Японія (Whistleblower Protection Act (Act No. 122 of 2004)), Південна Африка (Protection Disclosure Act, 2000), Румунія (Romanian Whistleblower’s Law, 2004), Велика Британія (Public Interest Disclosure Act, 1998) та інші.
Захист державою викривачів, переважно, виявляється через заборону на звільнення чи примушування до звільнення через викривання, притягнення до дисциплінарної відповідальності чи застосування з боку керівника або роботодавця інших негативних заходів впливу.
У Канаді та Сполучених Штатах Америки норми щодо захисту викривачів містяться також у кримінальних кодексах і передбачають штраф або позбавлення волі за переслідування викривача, який добросовісно повідомив про вчинення або спробу вчинення злочину до уповноваженого органу.
У Сербії єдиним законом про захист викривачів врегульовано порядок звернення з повідомленням про порушення, процедуру розгляду такого повідомлення на підприємстві, гарантії захисту викривачів, процедуру судового захисту, а також встановлено штрафні санкції за порушення цього закону.
Треба акцентувати, що вищенаведені формулювання фактично не залишають можливостей ані для різночитань, ані для зловживання можливостями такого інституту з боку держави.
Між тим, засадничі категорії, якими оперує міжнародне законодавство брутально спотворені у запропонованому для України варіанті, про що свідчить зміст норм проекту, які, нівелюючи непоганий за задумом інститут викривачів, породжують механізм, що є небезпечним як для гарантування основоположних конвенційних та конституційних прав людини і громадянина, так і для підтримання здорового морально-психологічного середовища в суспільстві.
Так, зокрема, нормами проекту пропонується під викривачем розуміти фізичну особу, яка повідомляє відповідну інформацію «за наявності переконання, що інформація є достовірною».
Зазначене формулювання, на мій погляд, суперечить основоположному принципу правової визначеності, що забезпечує практичну реалізацію верховенства права у державі, оскільки законодавцем не визначено жодних чітких ознак, яким мала би відповідати така інформація, аби мати підстави для «переконання про її достовірність».
Крім того, принципово ризикованими на сучасному етапі становлення суспільства та в нинішніх умовах функціонування правоохоронних органів, а також у світлі останніх законодавчих ініціатив та новоухвалених законів, є можливість анонімного інформування про відповідні факти. Це здатне спровокувати значний наплив необґрунтованих повідомлень (а отже – надмірне й невиправдане реальною необхідністю навантаження на органи, уповноважені їх розглядати), направлених не лише з об’єктивних, але і з суб’єктивних підстав (оскільки реальних фільтрів та важелів впливу на недобросовісних викривачів проект не пропонує), а також фальсифікування таких повідомлень з метою перетворення надуманих підстав притягнення осіб до кримінальної відповідальності на нібито обґрунтовані наявністю відповідного анонімного джерела інформації, не кажучи вже про ризик порушення прав «викритої» особи на користь «викривача». Наприклад, це може відбуватися шляхом фальсифікованого звільнення першого та призначення на вищу посаду другого (зокрема, у випадку, якщо у повідомленні йшлося про невиправдану відмову у переведенні такої особи або призначенні її на посаду), що може реалізуватися заінтересованими третіми особами.
Окремою підставою для занепокоєння, поряд з передбачуваним фінансовим заохоченням викривачів, слугує ймовірність планомірної роботи уповноважених державних органів на зростання показників, які, згідно з нормами аналізованого проекту, відображаються в антикорупційній щорічній доповіді ( кількість повідомлень викривачів, кількість осіб викривачів; кількість осіб, стосовно яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду щодо вчинення ними кримінальних корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією, а також на яких накладено адміністративне стягнення за вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, провадження щодо яких здійснювалося у зв’язку з повідомленнями викривачів; відомості про кількість осіб, щодо яких застосовано заходи на захист їх прав та інтересів як викривачів).
На тлі зазначеного, на критичну оцінку заслуговує й задекларований комплекс заходів захисту викривача, який, за умов чіткої визначеності щодо ознак викривача та поданої ним інформації, його процесуального статусу та існування відповідальності за неправдиве повідомлення навпаки міг би слугувати доцільним та достатнім комплексом гарантій для особи, яка добросовісно повідомила про достовірно відому їй інформацію про порушення законодавства.
Зазначене ж у теперішньому вигляді, з високим ступенем імовірності, відкриває можливості реалізації сценаріїв, здійснюваних спеціально уповноваженими органами СРСР далекого 1937 року. Адже, на превеликий жаль, історії вже відомі факти, коли завдяки доносам «небайдужих анонімів» мільйони невинних в інкримінованих їм злочинах позбувалися життя за гратами.
І, здавалося б, Україна у власному прагненні розбудови демократичної правової держави давно пішла шляхом, діаметрально протилежним жорстоким та підступним каральним методам державного механізму, методам залякування активної частини суспільства та заохочення більш пасивної. Заохочення тієї частини суспільства, яка є більш послужливою та лояльною до будь-яких дій влади, або ж просто ефективного використання ресурсу громадян, які давно перебувають «на гачку» у правоохоронних органів, прикриваючи такі ганебні процеси транслюванням ідей псевдо народовладдя та «приведенням у відповідність до вимог світового співтовариства».
Наведене, на нашу думку, свідчить про достатньо слабкий та неефективний характер пропонованих змін, з точки зору антикорупційної діяльності, та, водночас, доволі небезпечний для суспільства в цілому та ряду активних його членів, з огляду на умови нової політичної реальності.
Андрій Помазанов, експерт з реформування правоохоронних органів, органів юстиції та судової гілки влади UIF