Звіт Уряду за 2019 р. щодо інфраструктури: відсутність цілей, індикаторів успішності, стратегії

26.02.2020

 

Кабмін оприлюднив звіт про результати виконання Програми діяльності Уряду за 2019 рік. П’ять цілей у документі подано від Міністерства інфраструктури України. У них йдеться, що українські пасажири та вантажовідправники мають доступ до якісної, безпечної залізниці; українці витрачають менше часу на дорогу автомобільним транспортом та мають менші ризики потрапити в ДТП; український пасажир та бізнес має доступ до водного транспорту; українці частіше і дешевше користуються авіатранспортом; українці мають доступ до якісної поштової послуги. Ми проаналізували, на скільки відсотків впорався з цим завданням Кабмін, а також дали поради щодо вирішення наявних проблем дорожньо-транспортної інфраструктури та поштового зв’язку.

 

І Залізниця

Ціль 8.1. Українські пасажири та вантажовідправники мають доступ до якісної, безпечної залізниці

Як оцінити, наскільки ця мета досягнута? Абсолютно безвимірна мета.

При цьому, на нашу суб’єктивну думку, мета повністю не виконана. Залізниця стає все небезпечнішою, неякіснішою.

  • Розміщення облігацій на 100 млн дол. за ставкою по 7,2% не може бути досягненням мети (див. вище) стосовно якості і безпеки. При цьому ставка розміщення прямо залежить від ризиків у країні.
  • Підписання меморандумів - це не результат.
  • Підвищення рівня комфорту громадян - купили 18 пасажирських вагонів у Крюківського і 29 модернізували. Заплановано було 90 (!). Результат-виконання плану на 50%. При тому, що дефіцит пасажирських вагонів складає близько 200 одиниць.
  • Побудовано 34,4 км залізничних колій - при тому, що в середньому виходять із ладу 800-900 км у рік (дані UIF). І яка кількість км отримала додаткове обмеження швидкості через відсутність своєчасних ремонтів?
  • Локомотиви GE - всього 15 локомотивів, за якою ціною? Яку кількість необхідно додатково в рік? При імпорті локомотивів власне виробництво закривається. Українці без роботи, що призводить до еміграції. А можна замість 1-го GE зробити глибоку модернізацію з максимальною локалізацією 3-х локомотивів «Укрзалізниці».

 

Головні виклики не вирішені:

- дефіцит тяги;

- збитковість пасажирського сегмента (понад 12 млрд грн на рік);

- зношеність інфраструктури;

- бізнес-процеси не працюють, ручне громіздке неефективне управління;

- жодних результатів антикорупційної діяльності(все ідеально?).

 

II Дороги

Ціль 8.2. Українці витрачають менше часу на дорогу автомобільним транспортом та мають менші ризики потрапити в ДТП

Цей KPI можна було б виміряти кількістю смертей на дорогах + середньою швидкістю переміщення автотранспорту, а зовсім не тим, що зазначене в звіті.

Так от, за статистикою відкритих джерел, в 2019 році аварій сталося на 7% більше ніж у 2018, в яких загинуло на 3,1% більше людей і на 6% більше поранених. Ось це показник, якщо говорити про сформульовану мету щодо менших ризиків потрапити в аварію і залишитися в ній цілим і неушкодженим.

А тепер за звітом уряду.

Поза сумнівом, внесення змін в тендерне законодавство – благородна мета. Зміни внесені і набирають чинності в квітні 2020-го. Враховуючи нинішню законодавчу ситуацію та норми чинного законодавства про публічні закупівлі, термін проведення закупівлі так і залишається 60-70 днів. Закупівлі оголосили в лютому, підрядні організації можуть приступити до роботи всередині квітня - на початку травня при ідеальних умовах. А реально - це середина року через ймовірні суперечки учасників в Антимонопольному комітеті. Що б не казали, регулювання ринку державою має здійснюватися. Не можна визначати переможця торгів тільки за критерієм вартості! Нецінові критерії, мов у воду канули. Погано - знизили розміри допорогових закупівель, перетворюючи все і вся в торги і збільшуючи доходи системи «Прозорро», але ніяк не сприяючи вирішенню державних завдань: в стислі терміни виконати необхідне відновлення інфраструктури, що поступово зникає. Подовжують термін підготовки процесів ремонту/будівництва доріг. Нічого не вирішено в частині спрощення і скорочення процедур. Ручне регулювання та корупційні ризики за участю Антимонопольного комітету залишаються. Зміцнюється бізнес «ігри на Прозорро».

Спроби створити єдину Методику складання тендерної документації не увінчалися успіхом, хоча декларується протилежне. Тендери запущені, а методики офіційно поки немає. На практиці вона отримала безліч зауважень і негативних відгуків, бо такі питання треба доручати досвідченим юристам і тендеристам, а не технічному науково-дослідному інституту.

Поза сумнівом мета - законодавчі ініціативи стосовно дозвільних процедур при ремонті/будівництві доріг (концесії, право/дозвіл на початок робіт тощо), законопроект 2680 від 12.2019. Але він ще в процесі розгляду, хоча могли вже ухвалити.

Поза сумнівом мета - ініціативи щодо спрощення ціноутворення в дорожньому будівництві, законопроект 2234 (Проект закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення відповіді за формування системи ціноутворення в будівництві автомобільних доріг загального користування), але він з 10.2019 в розробці. Результату поки немає. Судячи з настроїв, може й не бути.

Поза сумнівом мета - відновлення керованості службами, зміна керівників структурних підрозділів за критерієм «корумпований» на «некорумпований». Фактично кадрова та управлінська політика є непрофесійними і на рівні Укравтодору, де триває практика попередників, коли більше десяти неофіційних радників, незрозуміло на яких підставах керують підрозділами апарату та службами, і на рівні Служб автомобільних доріг в областях, де з 14-ти новопризначених без конкурсу керівників жоден не працював у дорожній галузі, при цьому не мають ні базової інженерної освіти, ні фактичного управлінського досвіду в галузі будівництва (а іноді управлінського досвіду, як такого).

Наслідком та підтвердженням такої політики на рівні МІУ можна вважати ухвалену постанову КМУ щодо дозвільних процедур за умови використання інженера-консультанта та страхування будівництва. Відповідальність консультанта, обов'язки і права не закріплені на законодавчому і підзаконному рівнях. Фактично збільшується вартість ремонтно-будівельних робіт через залучення консультанта і нібито знімається з державних замовників відповідальність за якість і вартість. Насправді запускається паралельний з технаглядом замовника процес, який потребує додаткових бюджетних коштів. Що це? Непрофесіоналізм або задум на новий вид бізнесу – покаже час.

Планування ремонту 5 тис. км доріг, про який заявляє МІУ теж блага мета і вельми сумнівний результат. План робіт складений фактично радниками і має наступні недоліки:

1) Фінансування розподілене нерівномірно між регіонами (пропорційно протяжності). Навіть якщо сподіватися на так званий маршрутний принцип, то з точки зору будівельного виробництва і можливостей служб існує ризик того, що фінансування може бути не використаним;

2) Надмірне захоплення новим будівництвом, яке забирає фінансові ресурси і абсолютно однозначно не дасть швидких результатів через необхідність підготовки процедур і їхньої тривалості. Досвід показує, що треба відновлювати та підтримувати наявні напрямки, а модернізацією займатися після досягнення результатів відновлення прохідності доріг у мережі. Нічого, крім освоєння коштів, така політика не дасть. Тому у професійних колах політику масштабного будівництва розцінюють як політику освоєння коштів, а не відновлення доріг;

3) Не відслідковується різниця стосовно фінансової та технічної політики щодо відновлення доріг державного та місцевого значення. Вірніше її немає. Є процес складання переліку об'єктів, а не політика відновлення дорожньої інфраструктури. Майже однаковими методами-вартостями намагаються "робити план" як на державних, так і на місцевих дорогах низьких категорій. Мінус - ефективність, мінус - час; плюс - роздуті 2500 кілометрів "карткового" ремонту на окремих ділянках місцевих доріг, не вирішуючи проблеми раціонального співвідношення між темпом відновлення і міжремонтним періодом мережі понад 120 тис. км місцевих доріг. Це означає, що протяжність проїзних місцевих доріг продовжуватиме поступово зменшуватися; проїзності в загальному по мережі як не було, так і не буде; з'їхати з доріг державного значення буде нікуди. Інші конструкції, матеріали, технології, обсяги і завдання проектування повинні бути покладені в програму розвитку/відновлення місцевих доріг країни, якої, до речі, немає.

Щодо джерел фінансування. Постанова КМУ Про затвердження переліку об'єктів та обсяги фінансування коштом спеціального фонду державного бюджету опублікована лише 31.01.2020. Обсяг коштів 31,528 млрд грн. для близько 1,3 тис. км відремонтованих доріг.

Щодо заявлених додаткових коштів та можливості залучення 19,3 млрд грн під державні гарантії. Закон Про внесення змін до Закону Про державний бюджет України на 2020 рік 2660 підписаний президентом 4.02.2020. Досі не ухвалене рішення уряду спільно з Національним банком, Мінфіном про умови і показники залучення - позики. Відповідно термін отримання таких коштів важко спрогнозувати.

Weigh-In-Motion. Впровадження WIM почалося в 2015 році, і інформація в звіті про експлуатацію в режимі первинного збору інформації з 4 (із шести профінансованих) систем, які до того ж ще не пройшли сертифікацію - дуже сумнівний факт в переможному звіті уряду. Зважування транспортних засобів допомогло б мінімізувати ризик залучення інспекторів УТБ і відповідно корупційні ризики. На сьогодні за ширмою бурхливої діяльності як законодавчої, так і операційної з тестування WIM в Україні, а також із заманювання вже близько 5 мільярдів доларів на ремонт і будівництво доріг в Україні, практично зупинився контроль за перевантаженим багатотонним транспортом на дорогах. Так, наприклад, в Одеській області на сьогодні, 20 лютого 2020 року, не працює жоден комплекс із контролю ваги фур. У портах Одеси, Миколаєва багатокілометровими чергами стоять вантажівки з удвічі, а то й утричі перевищеними нормами максимального навантаження на асфальт. Це знищує наші дороги. Проблема - кадрова в НТБ. Нове керівництво не в змозі (або ще гірше – не вмотивоване) системно вирішити цю проблему. До моменту, поки УТБ/МІУ не можуть захистити дороги від перенавантажених авто, НЕОБХІДНО ЗУПИНИТИ ФІНАНСУВАННЯ ДОРОЖНІХ РОБІТ.

У міжнародному автомобільному транспорті впровадження бронювання дозволів призвело до колапсу перевезень. Сам сервіс сьогодні нормативно не визначений, працює вкрай некоректно.

Така новація призвела до зменшення перевезень удвічі, що спричинило невдоволення перевізників. Скасування бронювання - основна вимога страйкового комітету АсМАП України, який провів 12 лютого попереджувальну акцію під КМУ, на в'їздах до міста Києва, у Чернівецькій та Закарпатській областях. До речі, у звіті зазначено, що розроблений проект відповідної постанови КМУ, але на сайті МІУ його досі немає (на 20 лютого 2020 року).

 

III Водний Транспорт

 Ціль 8.3. Український пасажир та бізнес має доступ до водного транспорту

У цій транспортній сфері зроблено найменше.

  • Розпочатий в 2015 процес розробки нового концесійного законодавства з подальшими конкурсами з концесії портів Ольвії та Херсона завдячує уряду Гончарука тільки тим, що він ці конкурси не зупинив. За це спасибі. З точки зору KPI - незалік.
  • Реформа держуправління. Морська адміністрація в 2019 році не ПРИСТУПИЛА до своєї головної функції - імплементації міжнародних конвенцій у сфері торговельного мореплавання. Не виданий жодний документ, не підготовлені навіть плани розробки. Наш обов'язок перед ІМО - 75 (!) невиконаних конвенційних зобов'язань. Ну, і бонус - приховування цього факту при аудиті ІМВ.
  • Розробці методики портових зборів в 2019 році виповнилося 10 років, 6 із них - наявність методики є ОБОВ'ЯЗКОВОЮ за законом. Встановлені не за методикою ставки - незаконні. В кінці 2019 року МІУ прийшло до простого висновку: методика, яку розробляли протягом 10 років, нікому не потрібна. І доручив (sic) представити нове ТЗ на її розробку.
  • Про яку актуалізацію СТРАТЕГІЇ морських портів може йтися, якщо її немає? Продовження існування монстра у вигляді АМПУ - абсолютно безглуздого в системі управління, який довів свою марність в основному завданні - підтримці безпечного мореплавання в портах (Делфі - найсвіжіше тому свідчення)?
  • Корупція в Морській адміністрації і нерішучі дії МІУ в кадрових питаннях (+ скандальні «конкурси») ведуть до додаткових ризиків України втратити 200 тис. моряків – українців і їхніх доходів (близько 2 млрд доларів на рік).
  • Через недбалість Морської адміністрації повністю зупинений процес видачі посвідчень осіб моряка (паспортів моряків) у зв'язку з відсутністю бланків.
  • Як і раніше в українських портах відсутній нагляд за безпекою мореплавання, оскільки не призначені капітани портів (як передбачено КТМ).
  • Про відродження України як морської держави – жодного натяку. Крапка. Ми тепер держава біля моря. Відсутність стратегії - це смерть цілої індустрії.

IV Авіація

Ціль 8.4. Українці частіше і дешевше користуються авіатранспортом

У звіті уряду дається банальна статистика, до якої в 2019 році сьогоднішні МІУ і КМУ реально відношення не мають. Це стандартна звітність Державіаслужби (ДАС) про основну активність щодо лібералізації авіасполучень на двосторонньому рівні (Нідерланди, Чехія, Ісландія тощо) і розширення членства в технічних міжнародних організаціях.

Рутинна робота ДАС

  • Заходи з модернізації інфраструктури: ніякої системності або державного підходу. Посудіть самі:

- самі собі МІУ вирішили розвивати Дніпро (наприклад, попереднє МІУ також без належного обґрунтування, хотіло побудувати новий аеропорт «Солоне»). На підставі чого зроблений такий пріоритет, на який МІУ планує витратити понад 1 млрд грн державних коштів?

- виключно завдяки наполегливості екс-голови Одеської обласної ради, а тепер нардепа, вдалося до бюджету включити гроші на відновлення обласного комунального аеропорту в Ізмаїлі (тепер МІУ шукає як цього не робити і перенацілити кошти);

- керівництво МІУ без будь-яких аргументів і всупереч низці звернень від голови облдержадміністрації і потребі Міноборони зупинили проект реконструкції аеродрому у Вінниці (незважаючи на те, що була Державна цільова програма розвитку аеропортів до 2023 року і до неї окремі рішення КМУ по Вінниці, підписані практично всі договори, проведені тендери в ProZorro тощо);

- без будь-якого обґрунтування і під надуманим приводом в МІУ визначили як пріоритет і вирішили профінансувати вже в 2020 році неіснуючий аеропорт в Мукачеві (там давно розкрадені навіть плити з ВПП, на його місці - голе поле), хоча реальний аеропорт в Ужгороді практично не використовується, а проблемне питання зі Словаччиною вже врегульоване і «Украерорухом» заради цього зроблені інвестиції і отримана сертифікація EASA;

- вкотре обмежена і ніяк не згадана у звіті КМУ необхідність завершення фінансування будівництва нової злітно-посадкової смуги в Одесі, яке дрібними частинами оплачується з 2017 року, але завжди нижче кошторису (результат -розтягнуті в часі обмеження і скасування рейсів в Одесу, незважаючи на вже введений в експлуатацію новий пасажирський термінал, побудований за кошти приватного інвестора);

- не передбачені жодні заходи щодо зниження вартості залучення грошей аеропортами України на модернізацію інфраструктури;

- відсутнє системне рішення щодо скасування ПДВ на внутрішні перевезення -хочуть скасувати його тільки для оплати авіакомпаніями і пасажирами в квитках, які в кінці циклу авіапослуги, а для аеропортів, «Украероруху» та інших постачальників авіаційних послуг ніякого рішення: вони повинні платити ПДВ і далі, а з авіакомпаній його отримати більше не зможуть;

- жодної інформації щодо витрачених європейських грантів та подальшої реалізації проектів: авіаційної стратегії (по ідеї – основи для всіх пріоритетів); впровадженні регуляторних актів ЄС для підвищення інвестиційної привабливості та рівня конкуренції на ринку аеропортових послуг; розробки майстер-плану щодо аеропортів і транспортної моделі, що інтегрує всі види транспорту в єдину транспортну систему з мультимодальними вузлами; попереднє ТЕО ще в 2018 році розроблено європейськими консультантами за грант ЄС щодо проекту мультимодального аеропорту з вантажно-пасажирською інфраструктурою в Білій Церкві, а реалізацію цього проекту в звіті навіть не згадали тощо.

 

А втім українці дійсно частіше і дешевше подорожують. Але сьогоднішній уряд до цього, на мій погляд, не має відношення.

 

V Пошта

Ціль 8.5. Українці мають доступ до якісної поштової послуги

Для мене особисто показником якості поштових послуг є надійність і ціна пересилання плюс комфорт отримання послуг пошти.

Щодо першої позиції, давно не користуюся послугами Укрпошти для пересилання бандеролей після декількох випадків крадіжок. Замість цього користуюся послугами «Нового» конкурента Укрпошти.

Для оцінки комфорту Укрпошти досить зайти в будь-яке відділення в країні (я особисто буваю у відділенні номер 14 в Одесі) і як людина, яка працювала 4 активних роки свого життя у великій роздрібній компанії, змушений констатувати, що нічого хорошого з цією організацією не сталося ні за останні півроку, ні за 3 роки.

А якщо говорити про KPI, які могли б допомогти у вимірах успішності уряду в цій компанії, то це міг би бути показник лояльності (NPS), які можна було б відслідкувати, порівнявши початок роботи уряду з нинішнім періодом.

І ще, цей показник (у звіті NPS 29%) можна було б порівняти з аналогом конкурента. У «Нової пошти» NPS = 78%.

 

Загальні висновки

 Несистемна діяльність уряду щодо інфраструктури, без цілей, без індикаторів успішності, без стратегії загальної і за напрямами.

 Але все це - наслідки!

 Причина (як завжди) – кадри.

 Результат такого звіту і такої діяльності повинні мати свої наслідки у вигляді відповідальності тих, хто в уряді за таку діяльність відповідає.

 Мені особисто найбільше імпонує персональна відповідальність. Перед заходом на будь-яку високу позицію публічне обов'язкове озвучування цілей, стратегії, SMART-завдань, команди і наслідків в разі недосягнення цілей.

 З інфраструктури - глибокий мінус, який розчарував.

 

 

Автори:

Шульмейстер Володимир,  Український інститут майбутнього, ГО "Інфраструктурна Рада"

Ниякий Іван, Морська Палата,  ГО "Інфраструктурна Рада"

Балін Володимир, АсМАП,  ГО "Інфраструктурна Рада"

Зарицький Олексій,  ГО "Інфраструктурна Рада"

Беспалов Дмитро,  ГО "Інфраструктурна Рада"

Пилипчук Ярослав, Український інститут майбутнього, ГО "Інфраструктурна Рада"